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关于严格控制基层政府财政供养人员规模的思考
信息发布时间:2016-01-12

南京市六合区编办

 

    

    财政供养人员是政府行政的基础,其规模影响着一个地区的经济社会发展。建立一个适度规模的政府,一支精干、高效的干部队伍,是当前乃至今后一个阶段政府自身建设面临的重要课题。近年来,按照中央提出的本届政府任期内“财政供养人员只减不增”的要求,基层政府不断创新管理思路和手段,严格控制财政供养人员规模,努力降低行政成本,提升行政效率。现结合六合区实际,对基层政府严控财政供养人员规模进行探讨。

    一、概念界定

    财政供养人员,通常是指由财政来支付个人收入及办公费用的人员。财政供养人员主要有狭义与广义之分。狭义的财政供养人员包括机构编制部门负责管理的党政机关、事业单位在编人员以及离退休人员。广义的财政供养人员是在狭义基础上,泛指以财政性资金负担个人工资的所有人员,还包括政府购买服务的政府机构聘用制人员、社区工作者等非编制管理人员。

    二、全区(不含化工园区)财政供养人员基本情况

名称

2014

2015

一般公共预算收入(亿元)

27.63

30.26

全区常住人口(万人)

68

68

财政供养总人数(人)

28686

29250

根据区统计部门提供的数据分析:

一是在一般公共预算收入方面,2014年一般公共预算收入27.63亿元,2015年一般公共预算收入30.26亿元。2014年财政供养人数为28686人,2015年财政供养人数为29250人。2014年地方财政平均以9.63万元供养1人,2015年地方财政平均以10.34万元供养1人。

1  2014-2015年全区财政供养人员情况

 
二是在供养比例方面,全区常住总人口约为68万人,财政供养比例(官民比例)约为1/24

三、全区(不含化工园区)财政供养人员规模分析

    (一)从数量层面来看。2014年区级财政供养人数为28686人,2015年区级财政供养人数为29250人。区级财政供养人员总体增长趋势比较平缓。但是,单以数量来判断政府财政供养规模并不科学。随着经济社会发展带来的公共服务需求日趋多元,市场经济自我调节存在缺陷等,客观上促使公共部门需要扩张以满足社会需求。所以,财政供养问题还需要从结构和功能层面来进行深入分析。

2  全区各类财政供养人员所占比重

(二)从结构层面来看。区级财政供养人员主要构成并非党政机关领导干部及工作人员,事业单位人员、编外人员以及离退休人员为主要构成(如图2)。一是事业单位人员比重大。人们习惯于将财政供养人员等同于党政机关干部,但实际上,事业单位在编人员在财政供养总人数中的占比达到近三分之一,事业单位在编人员才是财政供养人员的主体之一。因此,需要通过推进事业单位分类改革来改变现有“政事不分”、“事企不分”问题,逐步将事业单位承担的行政职能划归机关,增强事业单位的公益属性,探索事业单位管办分离和推进事业单位法人治理,继续推进生产经营性事业单位改制转企,以减轻财政供养负担二是编外人员占有较大比例,超过财政供养总人数的三分之一。由于缺乏科学管理,不少聘用的编外人员成为财政长期供养人员,违背政府购买服务的本质初衷,增加了政府管理难度。三是离退休人员在财政供养人员中占有越来越大的比重。由于现有社会保障体系尚不完善,部分离退休人员的退休金依旧需要由财政负担,离退休人员的显著增长导致财政供养规模的总体扩大。

   (三)从功能层面来看。财政供养人员“紧缺”与“过剩”并存。政府在公共服务领域事项增多,后续投入不足,无法满足群众日益增长的物质文化需要,政府不少岗位存在人才“紧缺”,急需充实。与此同时,因政府职能和机构设置上存在多头管理、职责交叉、政出多门和资源浪费等问题,还存在着人员大量浪费现象,大大影响政府行政效率,显著增加行政运行成本,财政供养人员随之“过剩”。此外,财政供养人员中,领导职务人员比例较高,中层以及一线窗口服务人员相对不足,也影响了财政供养人员总体功能平衡。

   (四)从政府管理层面来看。单独依靠机构编制部门来严控财政供养人员远远不够。财政供养人员规模的优化和控制是一项复杂的综合性工作,在实际操作中需要组织、机构编制、人社、财政等部门相互配合、相互制约、形成合力。目前,区编办的“关卡”作用主要体现在严格控制总量,机构编制管理与组织、人社、财政管理部门之间缺乏有效的协作配合等,让机构编制管理难以完全发挥其“关卡”管控作用。因此,需要建立更为科学系统有效的体系来管理财政供养人员,要在防止规模扩张的同时,进一步优化人员结构和功能。

    四、严控财政供养人员规模的措施

    根据以上数据分析,财政供养人员规模不宜以财政供养人员的绝对数量作为唯一衡量标准,基层政府需要维持一定的合理适度的财政供养人员规模。如何把握好财政供养人员规模的合理适度,应着手从以下几个方面来解决。

   (一)以简政放权为核心,合理控制财政供养规模

随着政府从全能型、管制型政府转变为有限型、服务型政府,政府工作部门的权力、职责相对减少,财政供养人员规模需要适度控制。所以,控制财政供养人员规模最有效方式是简政放权,构建起“小规模、高效能”政府治理体系。

    一是坚持“放开”,大力推进简政放权。深化行政审批制度改革,建立行政权力清单制度,减少政府行政审批事项和微观事务管理,凡是市场能调节、社会能承担的事务,政府相关审批权要坚决取消,充分激发市场和社会活力。以智慧政务为载体,促进行政许可审批、公共资源交易、政务热线办理更加公开、便捷、高效。

    二是坚持“管好”,改进政府监管方式。转变政府治理理念,强化事中事后监管,要把“该管的事管住管好”,确保国家的政策法律得到严格执行。创新监管方式,引入信用监管、公众监督、社会监督、媒体监督等多样化监管方式,并探索“互联网+监管”模式,形成系统的事中事后监管制度和多部门、多环节综合联动监管体系。完善集中审批制度改革,探索推进相对集中行政处罚权改革,按领域整合组建综合执法队伍,推进执法重心下移。

    三是坚持“用活”,创新社会管理方式。树立政府购买公共服务的理念,根据公众对基础服务需求,政府将原本由自身承担的公共服务职能逐步转为面向社会组织购买服务,充分激发市场主体活力,提高政府公共服务效率和质量,促进公共服务业的健康发展。同时,政府对机关事业单位后勤保障类和辅助类人员,可以通过与服务外包公司签订服务协议,向机关单位派遣人员的方式,推进后勤服务社会化,这样既可提升政府服务标准和工作效率,又可以控制财政供养人员规模。

    (二)以机构编制为载体,严格控制财政供养人员规模总量

机构编制管理是基层政府控制和优化财政供养规模的重要“关卡”,主要体现在对财政供养人员规模实行严格的总量控制。按照“精简、统一、效能”要求,围绕政府职能转变和机构改革、事业单位分类改革等重点改革任务,完善机构、编制、领导职数、进人用编计划以及编外人员管理等,进一步合理控制财政供养人员规模。

    一是严格控制机构规模。优化政府机构,实施“大部制”改革,将职责功能相近、业务范围趋同、相互关联度高的部门和职责相对集中交由一个部门管理,减少多头管理、职责交叉和政出多门。规范机构设置,除上级机构编制部门明确要求外,一律不新设机构、不提高机构规格,确需设立的,按照“撤一建一”或者在现有机构上挂牌等方式予以解决。规范合署办公和挂牌机构,挂牌机构不设实体机构,议事协调机构不单设办事机构,具体工作由相关职能部门承担,防止明合暗分、明挂实设、变通变相增加机构。精简事业单位,撤并整合一批过小、职能相近、业务相似的事业单位。坚持管办分离、政事分开原则,科学划分事业单位类别,事业单位原则上不再承担行政职能。

    二是优化人员编制结构。对部门职能增加需增加编制的,坚持在全区现有编制总额内调剂尽可能通过内部动态调剂解决。在人员调动审批上,重点引进紧缺的高层次人才在,促进人员编制结构进一步优化,不得以任何理由超编进人或违反编制使用审核程序进人。继续依托实名制管理系统,定期进行全区财政供养人员的年龄、性别、文化程度等结构性分析,将分析结果作为科学决策依据,从而缓解结构性超编、人员结构不优、基层人员不足等问题。

    三是科学下达用编计划。坚持总量控制原则,规范明确空编使用程序。卫技人员招聘实行 “退一进一”,教师招聘实行“退二进一”,行政机关和事业单位需要招录(聘)工作人员的,在空编数的基础上,综合考虑单位职能需要、自然减员数、专业岗位急需等因素,从紧下达招录(聘)计划并报区编委研究批准后由组织、人社部门组织实施。

    四是把牢领导职数“红线”。严格按照规定职数配备领导干部。组织人事部门和机构编制部门要加强审查把关,在规定职数范围内配备领导干部,严禁以低职高配等形式超机构规格提拔干部,违反规定提高干部职级待遇。对违规超领导职数配备的干部要尽快消化,未消化前不得新配备干部。

    五是强化编外人员管理。建立由组织、编制、人社、财政、监察等多部门综合协调联动机制,强化编外人员管理。机构编制部门控制编外人员总量和结构,统一管理编外人员指标,人社部门负责制定薪酬、合同管理办法等,组织、财政、审计、监察等部门各司其职、协调配合。编外人员日常管理由条线管理为主改为镇(街)归口管理为主,主管部门负责日常业务指导,以此进一步整合部门资源,集中运作,有效节约行政成本。机关、事业单位编外用人指标按现有编制的10%比例核定,并逐步缩减,镇(街)编外人员配备严格执行不得超过本镇(街)行政和事业编制总数的10%指标标准。

    (三)以精简增效为手段,提升财政供养人员素质

如何提高政府行政运行效率,构建“精简、统一、高效”政府组织体系,需要建立一支高素质的人才队伍,以适应经济社会发展对财政供养人员规模的要求。

    一是严格规范人事编制管理。加强对提前离岗人员和“吃空饷”人员所占编制进行规范管理,组织人社部门要严格执行干部退休制度,不得随意或变相降低退休年龄。对机关事业单位中的“吃空饷”人员进行集中清查处理,相应核减编制,节省编制资源。对从事经营性和竞争性行业的事业单位要尽快与行政机关脱钩, 改制转企,开拓多种分流渠道,妥善安排分流人员,鼓励分流人员自谋职业或经办、创办企业和公益性社会组织,充分发挥分流人员的专长和优势。

    二是加强绩效考评管理。对机关部门,严格依照法定权限和程序履行行政职责,将履行行政权力情况纳入绩效考核范围,突出在民生领域、投资建设领域、综合执法领域行政权力运行的考评,并将绩效评价结果与干部薪酬待遇、考核奖惩和选拔任用挂钩,充分激发机关工作人员积极性。对事业单位,实行不同的绩效工资总量调控,建立相应调控机制,合理调控事业单位收入差距,重点倾斜关键岗位和优秀专业人才,充分调动事业单位工作人员积极性,尤其是年轻人和专业人才的积极性,进一步提高公益服务水平。

    三是强化干部队伍建设管理。注重提高财政供养人员的素质和能力,合理优化人员结构,着力解决“有事没人干、有人没事干”问题。通过创新教育载体和方式,开展业务、人际、组织协调等综合培训等提升人员竞争学习意识。继续建立和完善人员公开招聘、竞争上岗、奖惩等机制, 确保财政供养人员整体上精干、负责、勤勉、务实,能够不断提高自身的工作绩效,带动部门服务水平和工作质量的提升。同时,积极探索开放性激励竞争人才录用机制,通过吸纳一批高学历、高素质、高层次的专业人才到政府队伍中来, 进一步提高队伍整体素质,调优队伍结构,为全区经济社会发展提供有力的人才支撑和智力支持。

   (四)以财政管理为补充,优化财政供养人员结构

财政支出结构不合理,财政监管调控不力等也是导致财政供养人员规模不断扩大的原因之一。政府机构运行和人员薪酬都来自于财政收入,所以需要建立现代财政制度,完善政府全口径预算管理体系,充分发挥财政管理作用来防止财政供养人员规模的膨胀。

    一是转变传统预算编制模式。将以往的“养人”转为以“办事”为依据的预算编制模式,采取绩效预算和零基础预算相结合的方式。所谓零基础的预算编制方法是根据项目的对象,不考虑政府部门的基数大小;而绩效预算的编制方法则是将财政拨款和政府部门的工作任务及完成质量等挂钩,按照绩效来核算预算支出,进一步提高员工的积极性以及部门运行效率。

    二是优化财政支出机构。从财政支出框架的存量和增量调整入手,适当控制和压缩“三公”经费支出,以增加财政对社会公共事业的投入。加强政府部门办公设备和自动化、信息化建设,提高工作效率,合理控制在编人员数量,特别是财政供养人员的继续增加,坚决打击出现部门私设机构倒逼财政供养现象,完善政府机构人员经费预算管理和资金使用的规章制度,控制财政供养人员的增加幅度和反弹力度,减少不必要的政府财政支出。

    三是推进财政管理法治化。国家虽然先后出台了《预算法》、《预算法实施条例》等,一定程度上规范政府部门的支出行为,但仍有部门变通绕过预算限制,自行供养人员。因此,必须要积极推进预算管理的法治化、规范化,有效发挥财政管理的基础作用,让政府既是管理监督主体,同时也成为被管理、被监督的对象。

   (五)以体制机制为保障,构建部门协调配合管理体系

    控制和优化财政供养人员规模是一项复杂的综合性工作,在实际操作中需要纪检、组织、机构编制、人社、财政、法院、检察院等多部门相互配合、相互制约、形成合力。同时,还需要建立健全一系列长效管理制度来予以保障,才能从根本上防止财政供养人员规模膨胀。

   一是健全联动机制。加强纪检监察、机构编制、组织人事、财政预算、司法等部门的协作、沟通和配合,整合各部门人员信息数据库资源,实行实名制联动管理机制,根据全区进人、调动、退休、在职死亡、刑罚等情况及时更新完善实名制管理数据库,掌握财政供养人员信息实时变化,最大限度节约编制资源,防止管编与管人脱节、管编与管财脱节。

    二是加强监督检查。建立机关部门和事业单位职能运行情况监管和评估机制,将评估结果作为调整机构编制的参考依据。加大财政供养人员监督检查力度,定期组织多部门联合开展机构编制彻底核查、超职数配备领导干部专项清理、“吃空饷”等专项行动,充分发挥监督检查在控制财政供养人员规模中的重要作用。

    三是接受社会监督。完善网站、报刊、电话等多位一体的监督体系,出台相关监督投诉举报工作制度,对不涉及国家秘密的机构设置、机构职责、等情况要通过有效形式在一定范围内进行公示,接受各方监督,形成财政供养人员规模监督检查新常态。

    四是强化责任追究。建立财政供养人员管理的责任追究制度,加大对违纪违法行为的查处力度,对存在违反财政供养组织纪律的单位,将发放违规整改通知书,责令限期整改。未整改或整改不到位的,由机构编制部门会同纪检监察部门依据《机构编制违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》以及《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》对责任人员予以严肃处理。

    实现财政供养人员只减不增,任务艰巨,基层政府要做的工作还很多。要坚持以全面深化改革为抓手,进一步转变政府职能,持续推进简政放权、放管结合、优化服务,提高政府效能。深入推进行政审批制度改革、综合行政执法体制改革、事业单位分类改革和事业单位法人治理等重点领域改革,创新政府管理思路,提升干部队伍效能,健全配套体制机制,保证基层财政供养人员规模“力所能及、满足需要、人尽其能”。

 

 
 
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