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江宁区推进模拟审批,行政审批制度改革不断深化
信息发布时间:2015-11-03

                          南京市江宁区编办  南京市江宁区行政服务中心

 

    深化行政审批制度改革,推进政府职能转变简政放权,一个重要的目的是为了促进贸易和投资便利化,提高经济运行效率。在全面深化行政审批制度改革、公布区政府各部门行政审批事项目录清单(共140项审批事项)的基础上,江宁区按照企业和群众对政务服务提出“态度要好、手续要少、速度要快”的“点菜”要求,推行了基本建设项目模拟审批,着力解决目前行政审批“一长四多”问题,提高审批效率,积累并联审批经验,取得了显著成效。

    一、改革基本设计

    (一)基本建设项目模拟审批模式

    在借鉴先行地区成熟经验的基础上,江宁区结合本地区实际,推行了基本建设项目模拟审批(以下简称“模拟审批”)的模式,对在未供地前的基本建设项目,由项目申请单位按现行基本建设项目审批流程要求准备报批材料,各审批职能部门对报送资料进行实质性审批审查,出具模拟审批意见;土地出让(划拨)手续完成并达到法定条件后,各审批职能部门对模拟审批意见进行补充、完善,出具正式审批文件,将模拟审批转化为正式审批的一种审批模式。

因土地取得方式和投资类别的不同,模拟审批的基本流程存在相应区别,主要有三种不同流程:以政府划拨方式取得土地的政府投资项目模拟审批流程、以出让方式取得土地的重大工业投资项目模拟审批流程和以出让方式取得土地的重大服务业投资项目模拟审批流程

    模拟审批模式实现了政府的高效政务服务,企业最直观的感受就是办事快了、效率高了、服务好了。

    (二)模拟审批运行机制

    1.受理方式。模拟审批以“提前介入、平行推进、垂直衔接、及时转换”为原则,项目申请单位必须明确具体,且已取得合法主体资格或已通过工商行政管理部门的企业名称预先核准登记。项目由代办员协助提交申请,一般项目由审批代办、发改、规划、国土审批工作室负责人联审会议,1日内研究答复是否受理,重大疑难项目提交模拟审批领导小组审定,符合条件的3日内进入模拟审批程序。

    2.协调机制。区政府建立了以区委常委、常委副区长为组长的模拟审批工作领导小组,统筹推进工作开展;领导小组下设项目推进办公室,从审批代办、发改立项、国土用地、规划审批、建工审批、项目督查六个方面重点推进模拟审批工作;审批权限在区以上部门的,区级相关部门积极支持配合。同时,对审批事项涉及的各个部门,按照“三集中三到位”的要求归并相应职责,把审批权向一个科室集中,由线下向线上集中,实体办事机构向区行政服务中心集中,实现审批事项进驻中心到位、授权到位、电子监察到位,由行政服务中心承担模拟审批的组织协调工作。

    3.代办考核。在承接项目的街道(园区)层面,建立属地项目代办员制度,根据企业需求,按照主动服务、自愿委托、无偿代办、全程服务、合法高效的原则实行项目代办服务。代办员从年龄在40岁以下的街道(园区)所属部门正职的工作人员中选拔,确保代办员的作风品质和业务素质,同时通过建立激励和问责机制,提升代办服务水平,提升统筹项目并联审批能力。

    (三)模拟审批法律依据

    从行政管理的角度,模拟审批是在审批管理领域引入了服务前置的理念,变基本建设项目审批事项的分别受理、各自审查,为统一受理、预先审查,遵循的正是《行政许可法》第六条“实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务”规定的行政管理基本原则。

    从行政法具体规定角度,模拟审批转化为正式审批,依据的正是“法有规定必须为”的行政法基本原则。在模拟审批过程中,各部门按照各自审批事项的法定要件标准,以所需要件材料为抓手,督促企业达到审批所需的各项法定条件,履行审批事项事前管理的职责。当相应具体审批事项所需法定要件材料齐备,经审核查实后,企业满足了审批条件,该事项的主管部门根据《行政许可法》第五条第三款“符合法定条件、标准的,申请人有依法取得行政许可的平等权利,行政机关不得歧视”的规定,依法作出准予相应行政许可的决定,应当将模拟审批转化为正式审批。

    二、实际运行情况

    以万宇汽车项目为例,该项目在今年720日进入模拟审批流程前,先后完成了发改立项批复、国土土地合同、环保审批意见。类似项目按照模拟审批模式推行之前的审批方式,整个审批流程办理完结,项目落地,需要200个工作日以上的时间。

    进入模拟审批程序后,该项目用时3天即完成了用地规划许可相关审核,比预计时间提前4天;用时7天即完成了深基坑图审、岩土图审,比预计时间提前7天。整体计算,该项目完成用地规划、方案总图、施工图审、工程规划申请施工图审等流程用时21个工作日。

    在具体办理环节上,一方面项目代办员不可能替代企业决策,只能根据企业委托提供服务;而另一方面项目企业方仍然延续了过去串联审批的认识,按照审批事项分别逐步准备相应要件材料。原本可以并联办理的消防、人防事项,反而因企业不能同步提交审批要件材料,相关部门只好“等米下锅”,分别先后办理,用时共12个工作日。至此,该项目在模拟审批程序中总计用时33个工作日。

    在进入模拟审批之前,该项目先行完成发改立项(用时1天)、环保环评(用时4天)、土地合同(用时10天);加上进入模拟审批程序之后的33个工作日,总计已用时48个工作日。照此推算,加上最后的施工许可阶段,单个项目的整个模拟审批流程可以压缩至50个工作日以内完成。

    之后,待项目取得土地证后,进入文件转换阶段,根据基本建设项目审批流程,审批职能部门在3个工作日内依次作出正式批复,将模拟审批文件转换为正式批复文件,整个项目审批事项按照法定要件办结,项目依法落地。

    三、取得良好成效

    (一)撬动审批服务改革

    1.方便企业运作。从模拟审批模式的设计完善,到正式出台,再到实际运行,从企业角度看,模拟审批不仅极大压缩了原有的审批时限,让企业节约了时间,而且因项目代办员的全程服务,在提高审批效率的同时,扎实提升了政务服务的质量,让企业在项目审批过程中少跑冤枉路,不必看脸色。

    2.改善政务服务。审批制度改革,改的就是我们政府部门的一些“中梗阻”、“肠梗阻”的不良作风,模拟审批正是要求我们的政府部门改变过去的习气,切实为企业和群众服务,改被动送上门批,为主动介入提醒。

    3.顺畅内部流转。以模拟审批模式推动行政审批制度改革的深化,相对于“并联审批”而言,从运行实际过程来看,模拟审批模式的具体运行,已经超越了“并联审批”的一般要求。不仅实现了“多证联办”,减少重复报送的要件材料,减少重复收费和部门流转盖章,而且要求“并串结合”,通过代办员提供主动上门的免费服务,能并的并联审批,法律规定必须先后进行的,由代办员协助企业办理,实现部门之间审批事项的内部流转,改各自为政为互相通气,联审会办。

    (二)破解“一长四多”问题

    目前,行政审批工作中存在的问题体现在“一长四多”:审批时间长、中介环节多、材料多、收费多、公章多。模拟审批模式的推进正是对这“一长四多”问题的具体破解。

    1.缩短审批时间。实行模拟审批,将其他审批事项报批材料审查的启动时间前移,与土地出让(划拨)手续同步进行,充分利用了土地出让(划拨)手续办理空隙,节约了项目落地的时间,提高了审批办理的效率。

    2.减少中介环节。对存在市场竞争,企业自主选择的中介事项,政府部门和代办员不作干涉;对法定需由中介审核的事项,项目代办员协助报送审查,最大限度减少中介环节。

    3.压缩审批材料。由项目代办员将项目所需的各种法定要件交由各审批部门共享,也避免了重复提交审批要件材料,企业付出的精力大为缩减。

    4.规范审批收费。进入模拟审批流程的项目,除国家核定的审核检验费用以外,不另外收取其它费用;项目代办员由所在街道、园区考核其工作情况,严禁其从企业收取费用。

    5.集中审核盖章。待模拟审批流程完结,其项目土地出让(划拨)手续办理完毕,取得划拨决定书或土地出让合同后,该项目即进入文件转换阶段,各审批职能部门在3个工作日内根据流程依次审核盖章,将模拟审批文件转换为正式批复文件,待条件成熟时,可以做到“一枚公章管审批”。

    四、对进一步完善模拟审批模式的几点思考

    (一)上级支持与权限下放

    1.上级领导支持。模拟审批模式作为新生事物,推行之初很多人对模拟审批的目的和意义都不是特别了解,工作推进一度存在很大困难。在市领导的关心下,市编办专程到江宁调研模拟审批模式对于深化行政审批制度改革的推进作用,并在市级层面开展了大量的沟通协调工作,市级相关部门对模拟审批模式有了新的认识,工作中也给予了大力支持。

    2.审批权限下放。在市里领导和相关部门的有力支持下,模拟审批得以顺利推进。在推进过程中我们发现,一些具体的审批事项仍有待调整。从激活企业和市场活力的角度出发,省、市相关部门将会进一步落实中央简政放权的要求,在研究具体下放的审批权限和事项时,建议考虑到企业和群众的需求,将能够更加促进区域经济发展、区级部门完全有条件开展、实际工作中企业和群众也有就近办理业务需求的审批事项或权限下放到区,给予企业和群众更多方便。

    (二)健全内部制度体系

    1.制度化模拟审批流程。目前的模拟审批工作,是在上级领导的关心和具体指导下,全面展开,重点推进的。下一步,需要总结模拟审批试点的工作成果,把上级的支持以制度的形式固化。建立以模拟审批网上运行系统为技术支撑,符合模拟审批“统一受理、同步推送、并串结合、数据共享、限时办结、在线监督”流程要求的常态化项目审批制度,变改革试点举措为日常工作形态,以制度形式巩固改革成果。

    2.细化项目代办员考核。在区项目代办员考核方案基础上,针对项目代办员的具体考核条款,酌情减少企业因自身市场选择所耽误的时限在项目代办员考核中所占的比重,提升考核的科学性、可行性。

    3.强化各部门审批考核。固化各部门对基本建设项目领域的审批时限,对照模拟审批各部门内部流转流程,超期1-3天的,由电子系统分别推送至部门分管领导、主管领导、区督查办,督促办理。适当提升审批考核在全区“五位一体”考核体系中的地位,健全对各审批部门的考核制度。

    (三)借鉴先进地区改革措施

    1.审批改革措施。其他地区在深化行政审批制度改革中,形成了不少内涵丰富,极具学习价值的改革试点举措,包括“多图联审”、“多评合一”等,其采取的区域性评估、联合勘测、联合验收等举措,对完善模拟审批流程十分有益,需要不断探索学习并充实模拟审批模式的内涵。在模拟审批工作中,我们发现,相邻区域的评估,如地震评估、地下管网、区域稳评等,采取“特定区域、一次评估、多次适用”的方式,可以从整体上节约社会资源,促进区域发展。

    2.事中事后监管。从中央到省、市都极为重视事中事后监管的具体落实,提出了 “制度+技术”、“双随机”抽查等要求,先进地区在推进过程中也积累了很多经验,应当学习借鉴,完善行政审批作为事前监管方式的政府监管体系。出台我区部门职责清单,全面厘清各个部门事中事后监管责任,在明确职责的基础上,建立监管信息共享平台,推进重点领域综合执法改革,推行跨部门联合执法。

    3.完善诚信体系。将审批前的要件材料申报和审批后的经营行为统一纳入全区诚信监管体系,借力“互联网+”,促进信用监管平台互联共享,联合惩戒,实现“一个平台管信用”,全面实施经营异常名录管理和黑名单管理制度,让失信者“一处失信、处处受制”。

 

 

 



 
 
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