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关于雨花台区混岗、借用和编外人员现状及规范化管理的思考
信息发布时间:2016-01-12

                                         南京市雨花台区编办

 

    长期以来,由于种种主客观原因,雨花台区街道(园区)和机关事业单位大量存在混岗、借用和编外聘用人员。不可否认,上述人员在缓解街道(园区)和机关事业单位编制、人手紧缺的问题方面起到了很大的积极作用,但其管理却一直不够规范。在中央、省、市严控财政供养人员增长、严格编制和人员管理的大背景下,混岗、借用和编外人员规范化管理的问题更加突出。20135月,市两办印发《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》,对编外人员管理提出新的要求,20141月,区委印发《雨花台区街道(园区)编外聘用人员和社区工作者员额核定方案》等7个文件(雨委〔20146号,以下简称“区委6号文”),对街道(园区)主要的编外人员管理进行了规范,同时核定了社工员额,但目前尚无对混岗、借用人员和机关事业单位编外人员进行规范化管理的相关规定。本文在对雨花台区各街道(园区)和机关事业单位混岗、借用和编外聘用人员现状进行统计分析的基础上,提出了存在的问题和解决问题的建议方案供参考。

    一、雨花台区混岗、借用和编外人员现状

    1.街道(园区)

    (1)混岗和借用人员现状

街道(园区)混岗指街道(园区)所属事业单位的在编人员从事街道(园区)机关科室岗位工作;街道(园区)借用人员主要指街道(园区)机关科室从社区或街道(园区)下属企业借用的编外人员。雨花台区街道(园区)混岗和借用的情况比较普遍,借用人员相当一部分为长期借用,有些已经在街道(园区)机关科室担任领导职务,但其人事、工资关系却长期保留在原单位。区委6号文对街道(园区)借用人员做出了原则性规定,但对混岗没有约束。

    (2)编外人员现状

    街道(园区)编外人员的主要构成为集体干部(企业身份人员)、城管协管员、其他各类协理员和后勤人员等。区委6号文引入了行政辅助类人员和执法辅助类人员的概念,将原企业身份人员纳入行政辅助类,将城管、辅警等纳入执法辅助类,并对上述两类编外人员的员额进行了核定,对其招录、使用、管理、待遇做出了比较详细的规定。其他各类协理员因大多为上级部门下派,后勤类人员因收入待遇不高、流动性强,故上述两类人员在区委6号文中并未重点涉及。同时,区委6号文还核定了社区工作者的员额。

    根据区委6号文,各街道(园区)共核定行政辅助类员额553个,实有519人;共核定执法辅助类员额505个,实有442人。街道(园区)现有公务员和事业编人员362人,与上述两类编外人员的比例约为1:2.65,与行政辅助类人员的比例约为1:1.43

    从上述数据可以看出,街道(园区)仅行政辅助类编外人员就已大大超过了在编人数。街道(园区)编外人员大量存在,既有历史原因,也是现实需要,而区委6号文的出台以及近两年来的贯彻执行,则督促各街道(园区)对编外人员的管理更加严格规范,取得了显著的成效。

    2.机关、事业单位

    (1)机关混岗和借用人员现状

    机关混岗主要指与区级机关部门合署办公的事业单位在编人员从事机关岗位工作;机关借用人员指机关部门从独立办公的事业单位借用的事业编人员。经统计,区级机关有13个部门存在混岗人员,共86人,混岗人员较多的有市场监管局、农业局、发改局、文化局、商务局等部门;11个部门存在借用的事业编人员,共85人,借用人员较多的有教育局、城管局、卫生局等部门。

    (2)机关事业单位编外聘用人员现状

    机关事业单位编外聘用人员指区级机关和事业单位在行政、事业编制外聘用的人员。经统计,区级机关17个部门有编外聘用人员,共231人,编外聘用人员较多的有法院、住建局、征拆办等部门。区级机关部门公务员和附属编人员共898人,混岗、借用和编外聘用人员共402人,两者比例约为1:0.45。全区有16个部门的下属事业单位有编外聘用人员,共536人。其中教育系统聘用246人,占各部门下属事业单位编外聘用总人数的46%;卫生系统聘用158人,占29%。全区各部门下属事业单位在编在岗人员共2875人,与编外聘用人员的比例约为1:0.19

    从上述数据可以看出,雨花台区机关事业单位编外聘用人员与在编人员的比例远低于街道(园区)。原因在于:机关部门虽然编制数和在编人员也存在缺口,但其有一部分混岗和借用人员,一定程度上缓解了聘用编外人员的需求,且很多机关部门虽有编外聘用人员的需求,但却没有人员经费,无法聘用编外人员;事业单位则因为编制没有很大缺口,编外人员集中在教育、卫生等大系统,其他事业单位编外用人很少;而街道(园区)相对于其职能和工作量而言,行政、事业编制缺口较大,且街道(园区)财政自理,有经费来源,编外用人更为便利,加之原集体干部已经成为稳定的编外人员存量,所以编外人员比例较高。

    二、雨花台区混岗、借用和编外聘用人员管理工作存在的问题及原因分析

    1.混岗行为不符合规定。根据机构编制管理规定,行政编制只能用于行政机关,事业编制只能用于事业单位,虽然我区的混岗情况并非直接将事业编制用于行政机关或将行政编制用于事业单位,但行政编人员和事业编人员的混岗,事实上就是使用与岗位不符的编制,这是有违机构编制管理规定的。之所以存在违规的混岗情况,原因在于:机关部门和街道(园区)很多下属事业单位并未独立运作,同时行政岗位又缺编制、缺人手,且街道的人员管理一直是岗位导向,而非身份导向,长期以来不同编制、不同身份人员在行政、事业岗位上混合,机关部门则大多没有编外用人的经费来源,只能使用事业编人员混岗。机关部门中具有代表性的是商务局,其事业单位供销合作联社,职能已严重弱化,且所剩不多的职能也几乎完全由商务局直接承担,其原有的事业编人员便绝大多数在商务局机关混岗。

    2.借用行为不规范。人员借用本应为短期行为,但街道(园区)和区级机关部门均大量存在长期借用人员的情况,并由此产生各种问题:借用人员和公务员同岗不同酬,借用人员担任科级领导职务挤占公务员上升空间,事业单位骨干被借用影响原单位工作等等。借用行为普遍存在且不够规范的原因在于:无论街道(园区)还是区级机关,借用人员主要是因为人手不足,同时,区委6号文对街道(园区)的借用行为仅有原则性的规定,而机关部门借用事业单位人员则尚未出台相关文件加以规范。

    3.机关事业单位编外人员管理无章可循。各单位对编外人员的管理没有统一模式:从进入渠道看,有通过考试录用的,有未经考试的;从合同管理看,有签合同的,有未签合同的,有和用人单位签合同的,有和人力资源公司签合同的;从岗位看,有在行政岗位的,有在技术岗位的,有在后勤岗位的;从工资待遇看,基本由各单位自定,无统一标准,单位之间差异较大;从保险交纳看,五险一金的缴费项目也不统一;从经费来源看,大多数单位经费自筹,个别单位使用了专项资金。原因在于:区委6号文对街道(园区)主要编外人员(行政辅助类和执法辅助类)的管理进行了规范,但区级机关和事业单位则尚未出台相关规定,对编外人员管理无规范,各单位之间也无法统一。

     三、针对上述问题的对策建议

    上述问题的产生,有历史原因,也有现实原因;有客观原因,也有主观原因;有体制机制宏观方面的原因,也有人员管理微观方面的原因;有可解决的问题,也有难以解决或无法解决的问题。下面就上述问题在可操作的层面提出对策建议:

    一是深化行政体制改革,以职能转变为核心推进新一轮政府机构改革,进一步优化机构设置,提高行政效能,同时适量安排和合理使用军队转业干部,充实机关工作人员,在政策允许的范围内,研究出台公务员激励机制,提高现有行政编人员的工作绩效,降低机关部门使用混岗和借用人员的实际需求。

    二是深化事业单位改革,剥离事业单位的行政职能,推进事业单位和机关部门职能的异质化,对机关岗位和事业单位岗位作更明晰的划分,降低事业单位与主管部门职能的重合度和对主管部门的依附性,对职能严重弱化和长期不独立开展工作的事业单位进行清理,减少机关和事业单位之间的混岗现象。

    三是规范机关事业单位编外人员管理,从以下几个方面制定全区统一的管理制度:

    1.实行员额管理。制定机关事业单位编外人员员额管理规定,采取总量控制、分类核定、区别待遇、动态管理等原则,按合理比例并参考工作需要严格核定编外人员员额。

    2.规范人员招录。参照街道(园区)行政辅助类和执法辅助类人员的招录规定,将机关事业单位编外聘用人员的招录也纳入区级层面统一管理。

    3.相对统一待遇。制定机关事业单位编外聘用人员工资待遇指导意见,按岗位(如行政管理类、技术服务类、后勤服务类等)分类别制定编外聘用人员工资待遇标准。

    4.规范人员使用。对可以使用编外人员的岗位作出限定,明确涉密、机要、财务、新闻发言人等关键或敏感岗位不得使用编外人员,同时对编外人员考核、晋升等方面做出规定。

    5.规范合同管理。管理规定中要明确用人单位、劳动者和劳务派遣公司的权利义务关系,要求用人单位对编外人员依法依规依合同管理,在根据《劳动合同法》保障劳动者合法权益的前提下,控制好各单位编外用人风险。

    6.做好人员分流。对机关事业单位编外人员,不仅要规范管理,也要压缩总量。实行员额管理后,现有编外人员超出员额数的,应制定多渠道分流方案,如合同到期不再续签,考核不合格予以辞退等等,同时在空余员额范围内,也要严格控制新招录编外人员。

    四是多部门分工制定相关规定。建议区委组织部、区人社局负责对机关事业单位混岗行为做出限制性规定,并制定借用人员、编外聘用人员的管理规定;区编办负责制定编外人员员额管理规定、核定员额并制定超员额编外人员分流方案;区财政局负责制定编外人员经费渠道和经费使用规定;违反编外人员管理规定的究责机制可参照区委6号文相关规定执行,或由区纪委另行制定。

 

 
 
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