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关于基层政府探索实施相对集中行政许可权改革工作的几点思考
信息发布时间:2016-01-29

 

 南京市六合区编办

 

    相对集中行政许可权改革作为深化行政审批制度改革的重要任务和发展方向,主要目的是创新行政审批运行体制和机制。近年来,各地政府为提升行政审批效率,纷纷进行相对集中行政许可权改革的探索,在取得一些进展和经验的同时,也遇到了一些问题。对此,六合区编办进行了初步思考,希望为我区下一步推进改革提供工作思路。

    一、相对集中行政许可权的定义

    相对集中行政许可权的产生主要是受到相对集中行政处罚权的启发,对其含义的理解总体来说主要分为广义和狭义两个角度。

    狭义的相对集中行政许可权主要指《行政许可法》第25条规定的情形,即经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

    广义的相对集中行政许可权除了包括狭义的含义外,还应包括《行政许可法》第26条规定情形,即行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。

    无论以上哪种类型或形式的集中行政许可权做法,都是对行政许可制度构建的实践,对我们以后探索建立科学、合理的行政审批制度具有很好的借鉴意义。

    二、相对集中行政许可权改革发展阶段及利弊分析

    第一阶段是空间上的集中办公,即建立行政审批大厅。20世纪末,部分地区为了改善投资环境,提高审批效率,开始尝试推出“政务超市”,把行政审批事项集中起来,进入政务大厅办理,并在此基础上发展为行政服务中心。

利弊分析:行政服务中心的成立实现了“一站式”办公,使审批对象无需在各个部门间来回奔波,可以在一个集中场所完成与所有部门的接触。但通过实践发现,进驻政务大厅的各个部门窗口并没有实质的审批权,只承担了受理权和送达权,相当于行政审批过程中的“传达室”、“收发室”,即在政务大厅受理,再到主管部门审批,最后回到政务大厅送达。这种做法人为的增加了审批环节和时间,在一定程度上降低了办事效率。

    第二阶段是职能部门内部审批的集中,即内部成立行政审批机构。为解决第一阶段集中场所办公出现的问题,一些地方政府开始推进“三集中、三到位”改革,即将分散在部门的行政审批、公共服务事项向一个内设机构集中;行政审批机构向政务服务中心集中;审批事项向电子政务平台集中。

    利弊分析:行政审批机构的成立避免了各个审批机构在政务大厅设置多个窗口的情况,实现了“一窗办理”,审批对象不用在一个部门内部多个业务机构之间轮流辗转,有效解决了内部机构之间职责交叉、互相扯皮的问题的问题。由于本次权力集中仍属于内部调整,行政审批机构实质上的审批权还很少,很多工作还需要依附其他业务机构配合才能完成。虽未触及到部门之间权力利益,但此次调整已打破过去体制下部门内部权力分配的格局。于是,一些部门在操作过程中,在形式上成立行政审批机构应付检查,而内部运转采用“放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放”等多种手段,使得行政审批机构有名无实,改革效果不尽人意。

    第三阶段是实质性行政审批权集中,即成立行政审批局。前期相对集中行政许可权探索从根本上说是机械式的权力集中,属于体制内的调整,但随着行政审批制度改革步入深水区,体制性障碍和机制性瓶颈并没有得到实质的解决。行政审批局作为目前相对集中行政许可权改革的最新成果,通过调整行政审批权力,将行政许可权从原审批机关剥离交由行政审批局行使,将行政许可的受理、审查、决定、送达等全部权限集中行使,有效破解前期遇到的一些难点问题,其改革力度是最大的,效果也是最好的。

    一是实现实质性集中审批。目前,各地基本都建立了政务服务中心,推行了“三集中、三到位”,但多年形成的、以部门为主体的行政审批体制没有改变,行政服务中心普遍存在“体外循环”、“收发室”等问题。通过将各部门的行政审批职能归并到行政审批局,真正赋予了行政审批局行使审批权的主体地位,让申请人只需申请一次,递交一次材料,通过行政审批局内部信息共享,即可实现“一枚印章管审批”。

    二是简化行政审批环节。以往行政审批工作通常是多个部门串联审批,涉及多个部门方方面面利益,常常让申请人重复递交材料,出现了内部流转繁琐、办理时间延长等问题。成立行政审批局,推动相对集中行政许可权改革,就是要打破部门之间的壁垒,使相同、相近、相似的事项合并办理,同时,行政审批局既是行政审批的具体实施部门,也是行政审批实施的监管部门,这样对于审批内部流转环节也可以进行有效管控和督促,从而保证了办理效率的提升。

    三是促进政府职能转变。新一轮行政管理体制改革的核心就是通过行政审批制度改革,倒逼政府职能转变。成立行政审批局后,必然会对审批权责进行重新明确,原审批部门不再具体负责审批工作,无法再以审批代替管理,必然会倒逼其将主要精力集中到事中事后的监管上来,最终达到促进政府职能转变的目的。

    三、我区推进相对集中行政许可权改革可能面临的问题

    一是集中行政审批权难度大。从前期推进相对集中行政许可权改革情况发现,一些部门对成立行政审批机构等改革不理解,不愿意打破过去体制下权力分配的格局,甚至人为的阻碍改革的推进。这还刚刚牵涉到部门内部利益的划分,如将审批权力从一个部门转移到另一个部门,必然会触及到更深层次的部门之间权力和干部利益,其推进的难度可想而知。

   二是可能出现运行不畅情况。现阶段进行试点,由于上级相对集中许可权改革的滞后,新设立的行政审批局很难在业务上得到上级统一领导和指导,而原有审批部门将权力“一放了之”,使得审批程序上缺乏规范性和可操作性,大大降低行政审批局的工作效率。

    三是职责不清等问题比较突出。由于现有法律法规对委托授权没有细化规定,在权力授权到位后,事中事后监督管理如何衔接的问题变得突出,一旦出现问题,审批部门与监管部门如何承担责任,将直接决定着新体制机制能否顺畅运行。

    四是合法性问题有待解决。《行政许可法》虽然可以被理解为是相对集中行政许可权的法律来源,但其并没有明确规定行政审批局的法律主体地位。在实践中,大部分行政审批局所取得的许可权是由其他行政部门授予的,并非经过法律授权。虽然说改革试点过于拘泥于既有的法律条文都会寸步难行,但作为改革者必须深刻明白,只有通过调整法律条文,才能符合职权法定的原则,否则,一旦出现行政争议,将可能出现行政相对人或法院无法可依的情况。

    四、促进我区相对集中行政许可权改革的建议

    一是成立审批机构,实现职能划转。在全省积极推进相对集中行政许可权改革的大背景下,我区应积极争取成为行政审批改革试点地区,在学习借鉴先进地区经验做法的基础上,结合实际情况,尽快成立行政审批局,合理划转各职能部门的审批职能和权限。

    二是加强组织领导,确保顺利衔接。一方面,行政审批权相对集中改革涉及部门多,推进难度大,仅靠区编办和区政务中心等部门的力量是很难推动的,必须依靠区委、区政府统一领导,成立高规格的领导小组,高位决策和协调此项改革。另一方面,审批人员的队伍素质是推进改革的关键力量,为保证业务上的顺利衔接,必须从原有审批部门抽调业务精、能力强干部充实到新的行政审批局。

    三是理顺内外关系,明确职责分工。为实现与原有审批部门和上级主管部门的对接沟通,建议现阶段从事审批人员暂实行双向管理,原有人员编制关系和职务职级职称等暂不作调整,工作绩效考核由行政审批局负责,原审批部门不再安排与行政审批无关的工作。原审批部门应按要求主动向行政审批局提供技术标准和管理规范等支持,推动审批平台与上级部门业务专网信息共享,防止因内部配合不到位而影响审批质量和速度。

    四是分步组织实施,保障有序推进。在试点阶段,不建议一步到位、全面铺开,而应结合实际情况,采用分步推进、分类处理、局部先行的渐进性改革路径。前期可将常规的、形式上的行政许可先行整合,再对条件成熟的、专业性的领域开展适当探索。在审查专业性较强审批事项时,所需的现场勘查、技术论证、社会听证等建议由各职能部门负责,在规定时限内将结果及时反馈给行政审批局。

    五是建立流程制度,规范程序运转。行政审批局作为审批机构,应避免操作上的随意性,尽快完善审批技术标准,切实规范行政审批自由裁量权,加强审批权力运行的监督和制约。行政管理部门作为监管主体,要逐条逐项列出监管目录清单和责任清单,制定监管工作流程,确保审批、监管无缝对接,从而形成行政审批局与各行政管理部门之间合作、协调和高效的工作格局。

 
 
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